O bicéfalo é um modo de organização do poder executivo em que as competências conferidas ao órgão executivo são exercidas pelo chefe de estado e de governo
O bicéfalo sempre se caracterizou, na França , por sua aparência igualitária. Com raríssimas exceções, os regimes políticos franceses são organizados com funções de chefe de Estado e de governo distintas entre si, em uma lógica parlamentar . Dependendo do regime, é o Chefe de Estado ( Rei e depois Presidente da República ) ou o Chefe de Governo ( Presidente do Conselho , Primeiro-Ministro e outros) quem domina.
A França é histórica e tradicionalmente (desde os primeiros reis francos ) um país onde o poder executivo é unilateral.
Mas, desde a queda da monarquia absoluta em 1789 , os chefes de estado francês (reis e então presidentes) perderam seu peso no poder executivo para se tornarem apenas símbolos honorários.
Quando a Constituição da Segunda República foi redigida em 1848 , seus redatores basearam-se fortemente na Constituição americana escrita 60 anos antes, mais uma vez dando ao chefe de estado (o presidente) a influência do poder executivo.
Ao contrário da lenda histórica, a Terceira República também foi (em teoria) um regime presidencialista, pois oferecia ao presidente da república o poder executivo. Mas a responsabilidade do Governo perante o Parlamento tem feito gradualmente o poder executivo passar para as mãos do Presidente do Conselho (função que nem sequer estava consagrada na Constituição!) Em detrimento do Presidente da República que se viu sem potência.
A Quarta República , proclamada em 1946, retomou e formalizou (apesar das advertências de Charles de Gaulle que defendia um regime de separação estrita de poderes) o funcionamento não oficial da Terceira República, oferecendo claramente o poder executivo ao Presidente do Conselho e não dando o Presidente da República tem um papel puramente honorário. O excessivo parlamentarismo da Quarta República levou à sua queda em 1958 .
Embora a Quinta República esteja assimilada ao sistema presidencialista, é sem dúvida um sistema parlamentar, pois há uma responsabilidade do Governo perante o Parlamento e uma irresponsabilidade do Presidente. Com efeito, na Constituição de 1958 , o presidente é considerado " um monarca acima dos partidos" (termos usados pelo próprio General de Gaulle).
Em suma, desde a morte de Luís XVI em 1793 , a Segunda República continua a ser, até hoje, o único regime que ofereceu à França um executivo unilateral (regime presidencial sem primeiro-ministro).
O sistema parlamentar da Quinta República tem duas cabeças , o que significa que o poder executivo tem duas "cabeças": o Presidente da República , chefe de Estado, e o Primeiro-Ministro , chefe de governo. Mas essa expressão jurídica não prejudica a importância respectiva de cada um desses títulos, que podem ou não ser iguais, como é o caso da França . Até às eleições legislativas de 1986 , pensava-se que a prática tinha estabelecido definitivamente a preeminência do Presidente da República no executivo francês, em detrimento do Primeiro-Ministro que ocupava, de forma muito inconstitucional, apenas um lugar. . Mas estas últimas eleições puseram completamente em causa a prática do poder ao permitir a alternância política no Parlamento a meio do mandato presidencial. Começou então a primeira " coabitação ", que viu o Presidente se afastar e o Primeiro-Ministro, em total independência do Chefe do Estado, à frente do Executivo, com o apoio inabalável da Assembleia Nacional. Embora a coabitação seja hoje improvável com o estabelecimento do prazo de cinco anos em 2000, implementado pela primeira vez com Jacques Chirac, não podemos deixar de notar que nunca, na Quinta República, o bicefalismo foi igualitário, confirmando a preeminência de qualquer um dos do Presidente ou do Primeiro-Ministro, consoante a maioria política com assento na Assembleia Nacional. Os debates institucionais atuais geralmente giram em torno do problema de definir os papéis dos dois chefes do executivo.
Se hoje a Quinta República sofre uma deriva presidencial, é por causa da passagem para o quinquênio almejada pelo Presidente Jacques Chirac , que marginalizou o cargo de Primeiro-Ministro que agora é apenas uma espécie de “ Vice-Presidente da República ", sem potência.
Desde Charles de Gaulle , os chefes de Estado francês detêm, além dos períodos de coabitação, grande parte do poder executivo. Fora dos períodos de coabitação, o Presidente da República destaca-se como o verdadeiro chefe do Executivo, em detrimento do Primeiro-Ministro. Essa situação se deve a vários fatores.
Por um lado, o Primeiro-Ministro é escolhido pelo Chefe de Estado de forma totalmente discricionária. Ele faz a sua escolha como entende e, embora o Primeiro-Ministro precise da confiança da Assembleia Nacional para governar, o Parlamento não tem direito de escrutínio sobre a nomeação desta. Portanto, não é incomum ver o presidente escolher um de seus parentes ( Alain Juppé , Jean-Pierre Raffarin e Dominique de Villepin sob a presidência de Jacques Chirac , ou mesmo Édith Cresson e Pierre Bérégovoy sob a presidência de Mitterrand), que pode exercer políticas cujos contornos ele terá previamente determinado, ou mesmo uma figura política capaz de chegar a um consenso dentro da maioria parlamentar (como Michel Debré sob a presidência de De Gaulle, Jacques Chirac sob a presidência de Valéry Giscard d'Estaing ou mesmo Michel Rocard sob a presidência de Mitterrand), que uma pessoa julgava com base em sua competência exclusiva. Por intermédio do Primeiro-Ministro, o Presidente da República exerce assim a maior parte do poder executivo, e dele as linhas principais da política do governo emanam mais dele do que do Primeiro-Ministro.
Por outro lado, desde 1962, o Presidente da República é eleito por sufrágio universal direto . Beneficiando de uma legitimidade democrática que não poderia ser mais importante do que a do Primeiro-Ministro, que não é eleito e não emana do Parlamento, pode impor-se moralmente como sendo o verdadeiro chefe do poder executivo . A Assembleia Nacional , que deveria apoiar o governo, é então chamada a apoiar o Chefe de Estado e as suas decisões. Esta última situação atingiu o seu clímax desde o estabelecimento do mandato de cinco anos, que aproxima as eleições presidenciais e legislativas do calendário eleitoral. A aposta para as duas votações torna-se, assim, mais ou menos a mesma: seria surpreendente ver o povo enviar à Câmara dos Deputados uma maioria política contra o presidente que ele acaba de eleger. A vitória legislativa, portanto, estará quase que logicamente no campo do novo presidente, muito provavelmente descartando qualquer possibilidade de coabitação. Nesta lógica, podemos razoavelmente dizer que, desde 2001, o único que está em jogo nas eleições legislativas é o apoio ou não à Presidência da República, e não mais a eleição de uma maioria política com base num programa real. governo, esta última aposta imediatamente relevante para a eleição presidencial.
Desde a criação da Quinta República, a prática puramente inconstitucional do poder pelo Presidente da República redefiniu a responsabilidade do Primeiro-Ministro. Segundo a constituição, este último deve prestar contas à Assembleia Nacional, que pode derrubá-lo censurando seu governo ou negando-lhe sua confiança. Muito frequente durante a Terceira e Quarta República, este evento até agora só ocorreu uma vez na história da Quinta República: em outubro de 1962, quando o governo Pompidou foi censurado pela Assembleia. Nacional, na sua maioria hostil ao estabelecimento da eleição de o presidente por sufrágio direto previsto por De Gaulle. Isso não é surpreendente quando sabemos que o Primeiro-Ministro é escolhido pelo Presidente, e somente por ele, como vimos anteriormente. De facto, este último é então duplamente responsável: perante a Assembleia Nacional, como exige a constituição, mas também perante o Chefe do Estado, a quem deve a sua função. Embora o Presidente não possa, de acordo com a constituição, destituir o Primeiro-Ministro, observou-se que em muitos casos o Primeiro-Ministro foi pressionado pelo Chefe de Estado a renunciar, por motivos muito graves. Foi o que aconteceu com Debré em abril de 1962 e depois com Pompidou em julho de 1968, sob pressão de De Gaulle, de Chaban-Delmas em abril de 1972, de acordo com os desejos do Presidente Pompidou, MM. Mauroy em julho de 1984, Rocard em maio de 1991 e M me Cresson em março de 1992, assim como Mitterrand e finalmente Raffarin em maio de 2005, forçado a renunciar pelo presidente Jacques Chirac.
Fora do período de coabitação, o Primeiro-Ministro atua portanto mais como um executor da Presidência da República do que como um verdadeiro chefe do Executivo, como gostaria a Constituição de 1958. Instabilidade ministerial, se já não vem do Parlamento, vem agora do Chefe de Estado. Justamente chamado de "estopim da Quinta República", o Primeiro-Ministro atua como um baluarte contra as críticas dirigidas ao governo no poder. Uma vez que a maior parte do poder executivo é de facto exercido pelo Presidente da República, a sua função perde grande parte das prerrogativas que a Constituição lhe confere. Como é costume na Quinta República, a prática tem precedência sobre a lei.
A coabitação, ocorrida pela primeira vez em 1986, terá repercussões consideráveis no exercício do poder na França. Resultando na formação, na sequência das eleições legislativas, de um governo apoiado por maioria parlamentar com tendência política diversa da do Presidente da República, imporá um regresso aos fundamentos constitucionais, em particular aos relativos à os poderes do governo e do primeiro-ministro. O chefe de estado perderá brevemente sua hegemonia sobre todo o poder executivo, em benefício de um governo que reflete a maioria política na Assembleia Nacional, liderado por um forte primeiro-ministro, recuperando a posse plena das prerrogativas que 'deve delegar a constituição para ele. Embora excepcional, esta situação em nada induz uma mudança de regime político, mas sim uma mudança de sistema político. A prática presidencialista de poder desaparece em favor de uma aplicação estrita da constituição: o governo e seu chefe coordenam a política interna, o chefe de Estado atuando como um contrapoder e uma salvaguarda contra abusos do poder executivo, enquanto continua a se beneficiar de a sua área reservada em matéria de política externa (área reservada que não é mencionada na constituição). Afinal, a Quinta República nunca será tanto ela mesma como durante as várias coabitações, visto que é visível o regresso aos fundamentos da constituição de 1958 que ela implica. É por isso que podemos então razoavelmente afirmar que em um período de coabitação, o Primeiro-Ministro torna-se, ou melhor, torna-se novamente o verdadeiro chefe do Poder Executivo.
Em 1986, 1993 e 1997, as três coabitações começaram em contextos relativamente semelhantes: a maioria cessante, apoiando o Presidente da República, foi derrotada, suplantada por uma nova maioria hostil ao Chefe de Estado. Evidentemente, este último não poderia mais impor suas escolhas em matéria de política interna, correndo o risco de ver os vários governos que iria formar continuamente derrubados pela Câmara dos Deputados. Teve então que enfrentar a situação precária em que o povo o tinha colocado e optar pela nomeação de um Primeiro-Ministro de uma vertente política diferente da sua, capaz de receber a confiança da Assembleia Nacional.
O primeiro-ministro torna-se imediatamente o verdadeiro chefe do poder executivo. Beneficiando do apoio da Assembleia Nacional, sem o qual nada se pode fazer, passa a ter plena legitimidade para formar o seu governo da forma que lhe aprouver e para levar a cabo políticas de acordo com as suas aspirações e com as daqueles que o apoiam no Parlamento. O Chefe do Estado, parcialmente destituído do poder e confinado, como acabamos de ver, às únicas funções e poderes que lhe são delegados pela Constituição, perde praticamente toda a sua influência na coordenação e condução da política da Nação.
Além de recuperar todo o seu poder e prerrogativas, o Primeiro-Ministro também não é mais responsável, exceto perante a Assembleia Nacional. Uma vez que o Presidente da República já não o pode eleger de forma discricionária, mas de acordo com as aspirações da maioria parlamentar recém-eleita, o Chefe do Governo deve a sua nomeação apenas aos deputados e apenas a eles. Na aplicação mais estrita da constituição de 1958, ele dificilmente é mais responsável do que a Assembleia Nacional. Estejamos em um período de coabitação ou não, o bicefalismo na França não é, nunca foi e provavelmente nunca será igualitário, estando o Presidente da República ou o Primeiro-Ministro em primeiro plano dependendo da margem. Política da maioria sentada na Assembleia Nacional.