Uma diretiva é um ato normativo adotado pelas instituições da União Europeia . Juntamente com regulamentos , decisões , opiniões e recomendações , as diretivas comunitárias fazem parte do direito secundário da União Europeia.
Ao contrário de um regulamento comunitário que se aplica plena e diretamente, uma diretiva estabelece objetivos a serem alcançados pelos países membros, com um prazo. Esse atraso permite que os governos nacionais se adaptem às novas regulamentações.
Nos termos do artigo 288.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia , "A diretiva vincula qualquer Estado-Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando às autoridades nacionais a competência quanto à forma e aos meios " . Por outras palavras, a directiva é um texto adoptado pelas instituições da União Europeia que estabelece regras que os Estados-Membros devem incluir no seu direito interno (falamos de "transposição" para o direito nacional), nomeadamente por meio de actos legislativos ou regulamentar . Os estados têm um período de transposição para fazer isso.
A diretiva estabelece, portanto, uma meta a ser alcançada, mas deixa aos Estados a escolha dos meios para alcançá-la. Ao contrário dos regulamentos , as diretivas não são diretamente aplicáveis no direito interno; requerem intervenção do Estado, mas esta intervenção não pode ser equiparada a uma medida de acolhimento, como no direito internacional .
Em França, como nos outros Estados-Membros, o objectivo da lei é aplicar uma disposição comunitária em 60 a 70% dos casos para novos textos. Essa porcentagem não deve, no entanto, ser enganosa. Com efeito, a forma a dar a esta transposição permanece, nos termos do artigo 288.º, da competência dos Parlamentos e das autoridades nacionais. Não se trata, portanto, de uma simples tradução de normas elaboradas pelas instituições comunitárias e consagradas como tal no direito interno. As directivas são "leis-quadro", reconhecidamente vinculativas quanto à sua finalidade, uma vez que vinculam os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar, mas são as autoridades nacionais que definem a forma desse resultado no direito interno.
Embora a Directiva, no sentido próprio, seja um acto normativo do Conselho de Ministros, a sua preparação e adopção são demoradas e marcadas por várias fases. Neste processo intervêm várias instituições e em particular o “triângulo institucional”: a Comissão Europeia , o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu .
As regras e procedimentos de tomada de decisão na UE são definidos nos tratados fundadores. Em princípio, compete à Comissão propor novos atos legislativos europeus e ao Parlamento e ao Conselho adotá-los. A Comissão e os Estados-Membros assumem então a responsabilidade de os aplicar. A Comissão garante que são respeitados.
A Comissão Europeia , composta por comissários nomeados pelos Estados-Membros, elabora e adopta uma proposta de directiva que apresenta ao Conselho da União Europeia e ao Parlamento Europeu.
A proposta da Comissão segue geralmente dois caminhos paralelos com vista à sua apresentação ao Conselho da União Europeia, por um lado, e ao Parlamento Europeu, por outro.
Embora a Diretiva seja um ato normativo do Conselho da União Europeia , dependendo da área de que trata, o Parlamento Europeu , composto por representantes dos cidadãos da União, tem mais ou menos poderes para intervir na adoção de uma diretiva. . Os três principais procedimentos disponíveis são:
O Conselho da União Europeia, composto pelos ministros de cada um dos Estados-Membros, analisa o texto que lhe é proposto. Dependendo da área tratada e do procedimento seguido, pode ou deve ter em conta o parecer do Parlamento. Depois de adotado pelo Conselho, o texto torna-se uma diretiva europeia na verdadeira acepção da palavra.
O próximo passo é a transposição.
Em geral, a diretiva fixa o prazo após o qual a legislação transposta deve ser adotada. Transposição e aplicação não devem ser confundidas. A implementação visa não só a transposição formal, mas todas as medidas que contribuem para a implementação efetiva da diretiva (informação, formação, incentivos, aplicação de sanções administrativas, civis e penais, etc.).
O acompanhamento rigoroso da transposição é assegurado pela Comissão Europeia. As medidas nacionais devem ser notificadas à Comissão nos prazos exigidos. Um procedimento especial de Notificação Assistida por Computador foi implementado para este propósito.
Os atrasos na notificação têm um impacto negativo na harmonização das legislações e na realização do mercado único. A legislação transposta diz respeito à ordem pública. Com efeito, o atraso ou a falta de transposição de uma diretiva permite que os requerentes privilegiados (instituições e Estados-Membros), em particular, iniciem uma ação por omissão ou responsabilidade contra o Estado inadimplente. A França registou progressos na área da transposição tardia desde 2009, a taxa de défice de transposição (número de directivas cuja transposição não está concluída na data de vencimento em comparação com o número total de directivas em vigor ) oscila entre 0, 3 e 1% desde essa data.
A falta de harmonia entre a legislação transposta com a diretiva é sancionada pelos tribunais europeus por comprometer o objetivo prosseguido pela diretiva. Isto diz respeito, em particular, à livre circulação de produtos e serviços, para a qual as diferenças na legislação muitas vezes escondem "barreiras ao comércio". No seu parecer 3/2005, o Tribunal de Contas Europeu observa que a transposição de uma diretiva será incorreta se não cumprir a diretiva original: “Mesmo que este objetivo tenha sido alcançado para a maioria das alterações propostas, o Tribunal observa que, em vários pontos, a transposição da directiva carece de consistência, nomeadamente devido a:
Se um Estado-Membro não adotar legislação compatível, a Comissão Europeia pode iniciar um processo contra ele. Essas ações judiciais são caras e frequentes. Em 2017, o número de infrações não resolvidas cifrou-se em 674 para o conjunto da União Europeia, sendo estes dados apresentados num painel muito detalhado mantido pela Comissão. Proporcionalmente, as áreas com mais infracções tratadas são o ambiente, os transportes e a fiscalidade.
Uma vez implementadas, sabemos que nem todas as leis são aplicadas de forma satisfatória. Deve-se ter em mente o exemplo dos limites de velocidade, que levam mais de 100 anos para os motoristas observarem. A implementação das directivas encontra dificuldades semelhantes. É por isso que as diretivas mais recentes tendem a estabelecer indicadores mensuráveis e escalonados no tempo, a fim de garantir sua implementação efetiva. Esta prática é particularmente notável no campo do meio ambiente.
Para atingir estes objectivos, os Estados-Membros enfrentam o problema do custo da legislação para a sua economia. A conformidade na maioria das vezes tem vantagens nitidamente maiores do que desvantagens, mas há diferenças na eficiência da aplicação da lei. Assim, observamos que o custo de implementação das leis varia significativamente de um estado para outro. Segundo a Comissão, o custo anual de implementação nos Países Baixos pode ser considerado representativo (3,5% do PIB - Com 2006 - 691).
Para melhorar a situação e divulgar as melhores práticas, a Comissão lançou o programa «Legislar melhor», que visa reduzir significativamente os custos de implementação injustificados: «A maior parte dos custos gerados pela legislação dizem respeito a investimentos (por exemplo, instalação de equipamento de segurança) necessários para cumprir com a lei. Mas existem outros custos administrativos, como os gerados pela obrigação de relatar uma determinada atividade. Esses custos devem ser reduzidos, sempre que possível, sem comprometer a realização dos objetivos da legislação. A experiência dos Estados-Membros mostra que as autoridades públicas podem fazer muito para reduzir os encargos administrativos injustificados causados pela legislação - estima-se que os benefícios económicos de tal ação correspondem a um aumento do PIB de até 1,5%, ou seja, até 150 bilhões de euros ” (Com 2006 -689). A Comissão estabeleceu para si própria o ambicioso objetivo de reduzir estas despesas injustificadas em um quarto até 2012. Este objetivo foi declarado antes da crise de 2008. Para a maioria dos decisores europeus, é agora claro que estes objetivos devem ser ultrapassados e que a questão de melhorar os processos de tomada de decisão e implementação torna-se uma prioridade (ver sobre este assunto as Jornadas Europeias de Informática Jurídica que se realizaram em Paris em Dezembro de 2008).
Uma vez que a União emana de tratados, do ponto de vista jurídico, não legisla e os seus atos só têm valor jurídico depois de transpostos ou executados pelas instituições nacionais. Com efeito, de acordo com a letra dos Tratados, uma diretiva comanda instituições (da União ou dos Estados-Membros) e não de particulares (papel do direito), fixando "objetivos" que vinculam os Estados-Membros "no que diz respeito os resultados a serem alcançados ”. No entanto, muitas diretivas agora estabelecem regras de execução, concebidas para serem diretamente transpostas para o direito nacional.
No entanto, a natureza jurídica da União Europeia mudou gradualmente. Vários fatores convergiram para afirmar o primado do direito comunitário sobre o dos Estados-Membros.
Nenhum jurista questionou a primazia das constituições nacionais sobre os tratados ... antes que a construção europeia assumisse importância crescente. Em primeiro lugar, houve dois acórdãos do Tribunal de Justiça Europeu afirmando que "a Comunidade constitui uma nova ordem jurídica de direito internacional, para o qual os Estados limitaram, embora em áreas limitadas, os seus direitos soberanos" e que " O artigo 12º do Tratado que institui a CEE produz efeitos imediatos e gera direitos individuais para os particulares que os tribunais nacionais devem salvaguardar ”. Seguiu-se uma ausência de reacção por parte dos Estados-Membros, num contexto europeu em que a questão ainda tinha pouco significado prático. Então, em 1998 (julgamento de Sarran), o Conselho de Estado francês reafirmou a primazia da constituição nacional. No entanto, o artigo 88-1 da Constituição prevê que "A República participa nas Comunidades Europeias e na União Europeia, composta por Estados que escolheram livremente, em virtude dos tratados que as instituíram, exercer conjuntamente algumas das suas competências" , e o artigo 55 afirma que “os tratados ou acordos devidamente ratificados ou aprovados têm, desde a sua publicação, autoridade superior à das leis, sujeita, para cada acordo ou tratado, à sua aplicação pela outra parte. Assim, o Conselho Constitucional julga que «a transposição para o direito interno de uma directiva comunitária resulta de uma exigência constitucional que só poderia ser evitada por disposição expressa em contrário da Constituição». Além disso, em decisão posterior, declarou: “a transposição de uma diretiva não pode ser contrária a uma regra ou princípio inerente à identidade constitucional da França, exceto se o constituinte assim o tiver consentido”. Em seguida, o Conselho de Estado declara numa decisão proferida em 2007 que é da sua competência, no contexto da contestação de uma directiva "examinar directamente a constitucionalidade das disposições regulamentares contestadas", no caso de nenhuma legislação comunitária já proteger o disposições e princípios defendidos pela Constituição francesa, invocados para contestar a diretiva.
Neste quadro incerto, pode-se, portanto, questionar a autoridade jurídica de uma diretiva europeia em relação à própria constituição, sua superioridade em relação ao direito adquirido. De fato, na França, as diretivas europeias encontrando sua legitimidade diretamente na constituição (dando-lhes assim um status potencialmente constitucional), o que aconteceria se as cláusulas de uma diretiva entrassem em contradição com as disposições constitucionais? Isso dependeria da natureza dessas disposições, "expressas" ou não, ou dos princípios inerentes à "identidade constitucional da França"?
Assim, em janeiro de 2003, o Parlamento francês foi forçado a modificar um artigo de uma lei que havia anteriormente aprovado por unanimidade, estabelecendo que "um elemento isolado do corpo humano ou, de outra forma, produzido por um processo técnico, incluindo a sequência ou parcial seqüência de um gene, não pode constituir uma entidade patenteável ”, em liminar do Tribunal de Justiça Europeu . O Conselho Constitucional francês, portanto, considerou os compromissos europeus da França como uma disposição constitucional. Ele, portanto, admite que muitas das cláusulas da constituição nacional não têm mais qualquer efeito prático, sem, no entanto, removê-las ou modificá-las , porque a União, para impor a legalidade dos seus actos, tem absolutamente de recorrer aos meios institucionais dos Estados-Membros que transformam as decisões europeias em direitos nacionais.
O artigo 288.º do TFUE dispõe que "a diretiva vincula qualquer Estado-Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando às autoridades nacionais a escolha quanto à forma e aos meios". Trata-se de uma obrigação real de resultado, nem sempre respeitada pelos Estados membros: em 18 de março de 2004, o Journal Les Échos listava 108 diretrizes não transpostas na França. O Tribunal de Justiça da UE agora reconhece que as diretivas têm "efeito direto". Tomadas pelo Conselho ou pela Comissão, as diretivas devem ser publicadas no Jornal Oficial da UE (JOUE).
As diretrizes se tornando muito precisas, surgiu a questão de seu valor jurídico Para além do texto dos tratados. Por outro lado, os indivíduos podem se beneficiar dele se essas 4 condições forem atendidas :
O Tribunal de Justiça da União Europeia começou por aumentar o seu valor jurídico ao admitir o seu efeito direto com os acórdãos Franz Grad v / Finanzamt e Van Duyn . Admitiu, portanto, que os litigantes podem invocá-la na ausência de transposição (ou após uma diretiva mal transposta) em determinadas condições:
O Conselho de Estado primeiro recusou este desenvolvimento com o acórdão Cohn-Bendit de 22 de Dezembro de 1978, ao decidir que as directivas comunitárias “ não podem ser invocadas em apoio de um recurso dirigido contra um acto administrativo individual, na sua falta. Qualquer litígio sobre a legalidade das medidas regulamentares tomadas para cumprir esta diretriz ”.
Em seguida, modificou consideravelmente a sua decisão ao admitir o efeito direto da diretiva em muitos casos, para acabar por reconhecer (em contradição com a jurisprudência Cohn-Bendit) a possibilidade de o litigante se valer das disposições de uma não diretiva transposto.
os temperamentosO Conselho de Estado distinguiu segundo a natureza do ato impugnado, regulamentar ou individual .
Para atos regulatóriosNum acórdão de 30 de outubro de 2009, a Assembleia do contencioso do Conselho de Estado decidiu que "todo arguido tem direito, em apoio de uma ação dirigida contra um ato administrativo ilegal, a disposições precisas e incondicionais", uma diretiva, quando o Estado não tomou as medidas de transposição necessárias nos prazos por ela fixados. "
As empresas europeias geralmente mantêm uma vigilância regular sobre as diretivas atuais ou futuras.